专家:私挖地下空间有隐蔽性执法手段有限
2015-02-09 10:50:02   来自：法制网-法制日报    评论：0

　　□法制网记者李想

　　随着轰隆一声巨响，北京市西城区德内大街93号院发生大面积塌陷。经查，该事件系业主违规私挖地下室所致。在公众认为这仅仅是一起“有钱任性”的个案时，北京四合院私建地下室成风的乱象被媒体曝光。更有甚者，有承包者在废弃鱼塘下面建成2400平方米地下室，共有隔断间170多个，出租给52户共100多人。

　　专家指出，我国当前关于城市地下空间开发的法律存在立法层级低、内容不全面、处罚力度低三大漏洞，亟待完善。同时，应改变当前“九龙治水”的管理现状，实行常态化严格执法，让疯狂私挖地下空间的“土拨鼠”无处藏身。

　　利益驱动铤而走险

　　5日，德内大街93号院业主李宝俊首度露面。他表示对塌陷一事负有不可推卸的责任，愿意接受处罚，承担居民一切损失。此前，德内大街93号院门前一处路面发生塌陷，形成一个深10余米的大坑，事故致该院北侧4间民房倒塌。

　　李宝俊说，他曾打算建造地上三层地下两层的建筑作为公司的研发室，但加盖遭邻居拒绝后，他选择私挖地下室扩大面积。此前他对外称，德胜门内大街93号院由其妻弟居住，挖地下室的工程是妻弟所为。

　　此案仅仅是违规开发地下空间的“冰山一角”。据媒体报道，当前四合院甚至小户平房改造地下室逐渐形成风气，给装修公司和中介带来了新业务。私挖地下室背后的驱动力，正是高额利益。同样是300平方米的四合院，如果挖了同等面积的地下室，其身价就增加了1000万元。

　　“私挖地下空间具有一定隐蔽性，当前执法手段有限，多以下达责令停止建设通知的方式进行，而且执法成本高，查处难度较大。”北京市律师协会刑法专业委员会副秘书长、京都律师事务所合伙人柳波律师说。

　　柳波介绍，根据我国城乡规划法，未取得建设工程规划许可证或未按建设规划许可证进行建设的，构成违法建设行为，城乡规划主管部门可以责令停止建设。尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

　　相关法律亟待完善

　　1月29日，北京市严厉打击违法用地违法建设专项行动指挥部办公室下发通知，加强对四合院和居住区内地下违建的查处力度。通知对擅自开挖地下室给予明确界定，即未经规划许可或者违反规划许可的内容，在四合院、低密度住宅和城镇居住区的楼间，大面积开挖超过1米深的基坑的行为。此外通知还规定，相关部门要求违建当事人恢复原样，当事人拒不执行的，可强制对地下室回填。

　　对违法行为加大打击查处力度是必要的，但是完善相关法律法规才是治本之策。对外经济贸易大学法学院副院长苏号朋教授指出，我国当前关于城市地下空间开发的法律存在三大不足，亟待完善:

　　首先，立法层级低，目前尚无法律或者行政法规对开发地下空间作出明确、详细规定，只有住建部颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》，在法律性质上属于部门规章。

　　其次，当前法律规定尚不全面，无法全面规范城市地下空间开发利用中的各种违法现象。例如，全国范围内私挖滥用城市地下空间的行为广泛存在，但由于《城市地下空间开发利用管理规定》对许多违法行为没有明确规定，导致相关主管机关执法时缺乏法律依据。

　　第三，行政强制和处罚措施过于单一，处罚金额过低。例如，《城市地下空间开发利用管理规定》仅规定了警告和罚款两种处罚措施，却没有规定诸如勒令停止施工、强制停止使用地下空间等措施，也没有规定具体的罚款金额。各省、自治区、直辖市制定的城市地下空间开发利用管理办法也普遍存在处罚过轻、罚款太少的问题。

　　“要解决上述问题，需进一步完善法律内容，通过全国性调查研究，了解当前城市地下空间开发利用出现了哪些新现象、新问题，有针对性地作出规定。”苏号朋说，同时要提升立法层级，将现有部门规章上升为行政法规；在修订法律过程中强化法律责任，对违法行为进行严厉处罚。应尽早完成修订出台该法律以及时制止违法行为，保护公共利益。

　　 监管不能九龙治水

　　事故发生后，北京市西城区新闻办通报称，早在去年7月就接到群众举报，相关部门随之要求停工，并责令产权人接受调查。去年10月，西城区规划分局向产权人下达责令限期改正通知书。但据媒体报道，现场工人表示从去年5月至坍塌事故发生前，地下室施工一直断断续续隐蔽进行。有关舆情监测统计显示，25.7%网民追问监管部门责任以及4年前地基井下作业3人死亡事件的追责问题。

　　“地下空间监管是一个较为复杂的问题。”苏号朋说，因为地下空间法律性质有很大差异，有的属于人防设施，有的属于私人财产，有的则属于公共空间。法律性质的复杂和差异性，导致监管部门亦不相同。根据产权性质和工作需要，地下空间开发利用涉及的监管部门包括，规划、人防、土地管理、住房与建筑管理、环境保护、消防、市政市容管理等机关。

　　柳波指出，地下空间开发涉及规划、开发、建设、利用、管理等多个环节，各部门职能交叉、管理交叉、各管一段的现状，导致监管工作无法形成合力，执法具有选择性。但这不能成为目前监管失控的理由，应该加强行政责任意识，加大行政问责力度，加大监管力度，行政执法到位而不缺位，实现各自管好自己的一段。

　　苏号朋认为，当前监管存在的最大问题是监管机构过多、监管过程复杂、对违法行为管理不及时，甚至出现各监管部门相互推诿责任的情况。他建议，无论城市地下空间的法律性质如何，统一由一个行政机关行使监管职能。例如，由市政市容委员会来全面负责监管，既能统一执法，又能责权一致，避免行政执法过程中的扯皮现象，有利于追究行政机关不执法、乱执法等不良现象。

（原标题：遏制疯狂“土拨鼠”需填补法律漏洞）