专家:不注重人口吸纳的城镇化不是真的城镇化
2014-12-24 14:10:03   来自：《决策》杂志    评论：0

　　策划人语：

　　今年9月，国务院召开的推进新型城镇化建设试点工作座谈会，明确了在省、市、县、镇不同层级、东中西不同区域共62个地方，开展国家新型城镇化综合试点，并以中小城市和小城镇为重点。

　　新型城镇化作为支撑中国经济增长的一个重要引擎，其系统性和复杂性前所未有。虽然当下有了顶层设计和初步共识，但待解决的问题还有很多。中央希望通过选择不同行政层级、不同分布区域的试点，探索出可以复制推广的经验，但各地试点究竟如何破题？

　　此次国家试点，明确了农业转移人口市民化成本分担机制、多元化可持续的投融资机制、农村宅基地制度、镇改市等五大试验方向。而在地方实践操作中，每一方面都面临着不同程度的困难与瓶颈。试点如何取得突破？基层又有什么样的政策需求？

　　为此，本刊深入基层试点地区，探寻推进新型城镇化的难点与突破口。

　　在深圳打工多年的老陈，由于子女上学，如今想回到安徽老家，但却面临就业、住房等一系列问题，这让他进退维谷。

　　老陈们面临的问题，同样困扰着当地官员。与外界惯常批评“只注重土地城镇化忽视人的城镇化”相反，在《决策》的调查中，很多地方官员正在千方百计为留住人而努力，因为“对于一个城市来讲，没有人，城就做不起来。”

　　但是，人的城镇化并不是一个简单的命题。“一个人从这儿到那儿，使很多东西发生了变化，需要衣食住行、教育医疗、休闲娱乐等基本的生活配套。”一位地方官员告诉《决策》，当下要实现以人为本的新型城镇化，还有很多瓶颈。

　　这些瓶颈正是新型城镇化试点要探索的。今年9月，国务院确定了62个新型城镇化综合试点，安徽成为仅有的两个省级试点之一。安徽的试点要破解哪些问题？新型城镇化之路又在何方？

　　“主战场”

　　“过去，一些地方只注重城市空间的扩张，强调土地城镇化，不注重人口的吸纳，忽视人的城镇化，致使城市留有大量没有转化身份的农民工。”在安徽省政府参事、省社科院研究员孙自铎看来，这种城镇化是不彻底的城镇化。

　　2013年，安徽城市化率虽然已达47.86%，但非农业人口占户籍人口比重仅为22.9%，两者相差近25个百分点。这表明目前相当一部分人虽然居住在城镇，但没有同步享受城镇的就业、教育、医疗、住房保障等市民化待遇，“人的城镇化”远远落后于“土地城镇化”。

　　在城镇发展中，很多地方通过设置经济开发区、产业园区，一味追求城镇化速度，基本是“摊大饼”式，缺乏产业支撑。

　　安徽省发改委曾做过相关调查，发现有的地方甚至把城镇化率作为考核的重要内容，要求工业集中区每年扩大1平方公里。这就导致城镇服务功能不够完善，缺乏与之相适用的教育医疗、商业网点、休闲场所等基础设施，公共服务水平很低，市民化进程缓慢。

　　“2012年底，全省省级以上开发区建成区面积1423平方公里，但每平方公里承载的人口仅为3500人，未来规划中可供开发的面积还有2060平方公里。应当以此为主要载体和突破口，发挥产业发展、公共服务、吸纳就业、聚集人口功能，推进产城一体化发展。”安徽省发改委经济研究院研究员闪辉认为，开发区作为产业发展与农业转移人口汇集区，应当是新型城镇化的“主战场”。

　　2013年6月，安徽省选定32家开发区进行产城一体化试点。

　　“目前开发区偏重于产业发展，开发面积中产城之比为73，难以支撑城镇化发展的需要。”闪辉认为，应当着手调整开发区总体规划，围绕“人的需求”重新设计园区功能布局，由单一生产功能为主向生产、生活和生态三大功能统筹布局转变。”

　　根据安徽省住建厅的研究，产城一体化的园区规划，其产业用地只能占到总用地的40%至50%左右，居住服务用地占总用地的20%至30%左右，道路交通用地占到总用地的15%左右，绿化及其他用地占15%左右，保持这一比例才能保证开发园区良性发展。这意味着园区内将引入更多包括工业服务、生活服务在内的第三产业，并以此吸引人口聚集，撬动城镇化。

　　在相关政策支持上，安徽省鼓励试点园区对周边相邻的开发区进行整合；支持试点开发区根据集聚的人口，统筹规划建设就业、教育、医疗、社区服务等公共服务平台；支持加快构建开发区产城一体建设融资平台，鼓励注入优质资产和吸引社会资金参与，实现开发区建设投资主体多元化；鼓励试点开发区产业升级，扶持壮大主导产业。

　　“最根本的是要在体制机制上作出重大调整，通过改革创新推进产城一体化发展。建立适应新型城镇化发展要求的土地、建设、环保、财税、金融等政策体系，以制度上的突破释放发展的潜力。”闪辉告诉《决策》。

　　“钱从哪里来”

　　“人的城镇化是进城农民融入城市的过程，实质是享受到与城市居民同样的公共服务与社会权益。”根据闪辉的测算，安徽地级市农民市民化成本约15万元人，县城市民化成本约10万元人。

　　建立农业转移人口市民化成本分担机制，是此次试点的首要任务。

　　在闪辉看来，应该明确各级政府的责任，合理分担公共成本，充分调动社会力量，建立由政府、企业、个人共同分担成本的农民工市民化机制。政府要承担农业转移人口市民化在义务教育、公共就业服务、医疗卫生、社会保障、保障性住房以及市政设施等方面的公共成本。

　　新型城镇化不论是基础设施建设，还是人的城镇化，都需要大量的资金。据测算，未来一个时期，安徽新型城镇化创造的投资消费需求每年接近4000亿元。但钱从哪儿来？

　　“新型城镇化需要大量资金做保障，能不能解决‘钱从哪里来’的问题，是决定新型城镇化质量和水平的核心问题。”在孙自铎看来，目前城镇化建设主要靠土地出让金，运作方式大部分仍停留在以土地换投资阶段，在土地供给收紧、地方政府无地可卖，且拆迁成本不断高涨情况下，地方政府卖地收益越来越少，土地财政难以为继。

　　以往靠政府大量举债和“土地财政”的老路子走不通，建立多元化可持续的城镇化投融资机制，就成为新型城镇化试点的当务之急。

　　2013年3月，安徽省政府与国家开发银行签署合作备忘录，将安徽作为开发性金融支持新型城镇化建设的首个试点省，双方将在安徽省9市+23县启动新型城镇化建设试点，并在2020年前持续深入推进全省的新型城镇化建设。

　　在专家看来，国家对政府融资平台清理整顿以后，商业银行关闭了政府融资这扇门，争取政策性银行贷款就成为城镇化融资的重要渠道。截至2014年一季度，国开行安徽分行累计向新型城镇化领域发放贷款498亿元，占同期人民币贷款发放额的89.2%。

　　“对于一些准公益性项目涉及市场运营，吸引民间资本、社会资本来缓解资金之渴是重中之重。政府可以通过市场化运营，引进社会投资进入准公益性项目建设。如城市供排水、环境卫生、交通等各个领域，解决中短期投资压力。”孙自铎认为，应出台一系列激励政策来鼓励民间资本参与城镇化建设，降低准入条件，制定公开、公平、合理的准入制度，确保民营资本公平地参与到城镇基础设施、社会事业、公共服务等各种领域。

　　“十八届三中全会提出建立城市基础设施、住宅政策性金融机构，这是一个全新设想，值得我们关注跟进，用好国家政策，争取更多建设资金，投入到基础性建设中来。”在闪辉看来，要走金融创新的路子，“不是缺少资金，而是缺少创新手段。”

　　“两头悬着”的地

　　与“钱”的问题相比，另一个更严重的瓶颈是“地”的问题。

　　一方面城市土地极度紧张、地价奇高，导致农民工无法在城市安家落户；另一方面他们在农村有宝贵的土地资源却被闲置，这“两头悬着”的问题已成为新型城镇化试点首要破解的难题。

　　根据统计，2002—2013年，在大规模农村人口转移进城的10年间，安徽农村土地的人口承载力从每平方公里的4126人下降到2822人，农村人均建设用地却从242平方米增加到360平方米，大量空置宅基地缺乏流转或退出机制，导致“空心村”现象加剧。

　　与之相反的是，城镇建设用地指标严重不足。根据安徽省土地利用总体规划，到2020年，安徽全省建设用地总规模为2988.84万亩，但到2013年底，建设用地总规模已达2905.35万亩，指标只剩下83.49万亩，显然无法满足新型城镇化对土地的需求。

　　一些乡镇由于建设用地年度指标严重不足，甚至连居民小区的菜市场、配套商业设施都因为缺少用地指标而无法建设，这显然与新型城镇化以人为本的要求相去甚远。

　　这样的反差并不是安徽独有。据统计，目前我国农村宅基地10%—20%是闲置的，部分地区闲置率甚至高达30%，造成了土地资源的严重浪费，同时，城镇化又面临土地资源的刚性约束。

　　在此次国家新型城镇化综合试点中，核心内容之一就是改革完善农村宅基地制度，探索宅基地有偿使用和有偿退出制度，探索超标准宅基地处置办法。事实上，对于宅基地退出机制，安徽已经进行了探索。

　　芜湖市是全国第一个农民集体建设用地使用权流转试点城市。1999年，国土资源部正式批准该市试点，包括农民集体建设用地使用权转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等。10多年来，芜湖试点成效明显，但一直未能在全省乃至全国推开，一个重要原因就是难以逾越法律“红线”。

　　2013年9月，安徽宣城市下辖的宁国市政府出台《农村宅基地退出办法》，规定自愿退出宅基地的农民，可获得最高每亩6万元的补助。但由于补偿标准不高，农民主动退出宅基地的意愿较低。而且抵押融资渠道不畅，由于风险因素和处置难度，集体建设用地一般不能抵押，银行不愿进行抵押融资。

　　今年7月，安徽省出台了深化农村综合改革试点的实施方案。方案提出，在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地使用权人可以通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式，按照现行建设用地标准，用于工业、商业、旅游和农村住宅小区建设等。同时，农村村民主动退出宅基地的，由农村集体经济组织予以补偿或政府奖励，并采取其他手段进行激励。

　　“为了盘活大量的农村存量建设用地，应在耕地占补平衡的前提下，进一步扩大城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩试点，支持城乡建设用地增减挂钩指标省内跨市流动。”闪辉认为，探索实行城乡之间人地挂钩政策，城镇建设用地增加与吸纳农村人口进入城市定居规模挂钩；探索实行地区之间人地挂钩，城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口进入城市定居规模挂钩，可以缓解城镇化的土地约束，激发各地促进农业转移人口市民化的积极性。

　　这一套制度环节打通后，有望破解新型城镇化“地”的瓶颈，可以使土地资源城乡和区域之间得到合理配置。而这也标志着新型城镇化改革进入了深水区。

（原标题：新型城镇化的安徽路径）