本报记者 王亦君
最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部公布了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》(以下简称《意见》)，将从2015年1月1日起实施。
最高人民法院专职审判委员会委员、研究室主任胡云腾表示，《意见》依据法律规定和立法精神，结合未成年人受到家庭监护侵害后发现难、起诉难、审理难、安置难等实际问题，对有关未成年人监护问题，作出了具体规定，进一步细化了《未成年人保护法》、《民法通则》等相关法律规定，明确了行政机关、司法机关的工作程序和工作内容。
“这项政策具有历史性意义，将开启我国未成年人保护工作的新起点，我国《民法通则》、《未成年人保护法》中有关撤销失职未成年人监护人的监护权，这项沉睡了28年的法律条款，终于被激活，那种面对孩子在家庭遭受严重伤害而无可奈何的局面，终将结束。”全国律协未成年人保护专业委员会主任、北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华对中国青年报记者表示。
明确公安、民政、法院、检察院职责
《意见》规定了公安机关的对侵害未成年人权益的全面调查和应急处置制度。
以往，很多基层公安机关面对类似案件时，除非造成重伤死亡等严重后果，要追究刑事责任，否则，一般都是批评教育了事。而在撤销监护人资格的民事诉讼中，受到家庭因素的影响，取证也将非常困难。《意见》规定了公安机关接到涉及监护侵害行为的报案、举报后，应当“立即出警处置”，“应当依照法定程序，及时、全面收集固定证据，保证办案质量。”公安机关案发时及时全面收集证据，将为后续案件处理打下扎实基础。
为保障部门之间的有效衔接，《意见》规定，“公安机关将受监护人侵害的未成年人护送至未成年人救助保护机构的，应当在五个工作日内提供案件侦办查处情况说明。”在申请撤销监护人资格的诉讼中，“有关单位和人员向公安机关、人民检察院申请出具有关案件证明材料的，公安机关、人民检察院应当提供证明案件事实的基本材料或者书面说明。”
佟丽华表示，目前在处理很多侵害未成年人的案件时，包括2013年发生的“南京两女童饿死案件，最大问题就是孩子没有被带离危险场地，继续遭受暴力，继续忍受饥饿。
“处理未成年人受到家庭伤害案件时非常重要的一点，就是首先要考虑孩子的安全。如果孩子存在人身危险，就要及时将孩子带离，先暂时安置到安全场所。”
《意见》规定，“公安机关在出警过程中，发现未成年人身体受到严重伤害、面临严重人身安全威胁或者处于无人照料等危险状态的，应当将其带离实施监护侵害行为的监护人，就近护送至其他监护人、亲属、村(居)民委员会或者未成年人救助保护机构，并办理书面交接手续。未成年人有表达能力的，应当就护送地点征求未成年人意见。”
《意见》同时规定，“对身体受到严重伤害需要医疗的未成年人，公安机关应当先行送医救治，同时通知其他有监护资格的亲属照料，或者通知当地未成年人救助保护机构开展后续救助工作。”
由公安机关及时将孩子带离危险场所，该送医的及时送医，该安置的及时安置，有助于有效保障孩子生命健康的基本权利。
佟丽华认为，以往基层公安机关办理类似案件时，最大顾虑就是，如果追究了侵权监护人的责任，那么，谁来照顾孩子？由于很多亲属甚至基层民政部门都不愿意照管，为了避免孩子无人照管，公安机关一般也就是批评教育，这事实上导致了违法者很少受到处罚。
《意见》规定，“未成年人救助保护机构应当接收公安机关护送来的受监护侵害未成年人，履行临时监护责任。”
这一条款尽管简明，但意义重大。它关键是明确了民政部门所属的未成年人救助保护机构的责任，为司法机关依法办理案件、追究侵权人法律责任解除了后顾之忧。
胡云腾介绍说，近几年来，最高人民法院在针对妇女的家庭暴力领域试点人身保护裁定制度，《意见》中的五个条款全面引入了这一制度。
《意见》规定了未成年人救助保护机构或者其他临时照料人可以根据需要，在提起撤销监护人资格的诉讼前或者诉讼中，向未成年人住所地、监护人住所地或者侵害行为地人民法院申请人身安全保护裁定；明确了人身保护裁定的法律依据以及48小时作出裁定的制度；明确了人身保护裁定的具体内容；规定了违反人身保护裁定的法律后果，轻则罚款、拘留，重则可能追究刑事责任。
撤销失职监护人监护权有了法律依据
2013年6月，南京两名幼童饿死事件发生后，5位律师曾向南京市江宁区民政局、街道办、公安局及妇联递交了《信息公开申请表》，申请公开这些部门是否及时依据《未成年人保护法》向法院申请撤销女童母亲乐某的监护资格。
“我们在7月15日收到了回复，4部门都称‘信息无法提供’。”申请者之一、山东泉舜律师事务所律师王玉琴对结果表示失望，但她对这样的答复并不意外。“我国现行的撤销未成年人监护人监护资格(以下简称“撤销监护人资格”)的法律，在实践中不具有可操作性。”王玉琴说。
《未成年人保护法》第53条规定：“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。”《民法通则》第16条则规定了法院另行指定未成年人监护人的范围，即未成年人的祖父母、外祖父母，兄、姐以及关系密切的其他亲属、朋友。如果没有前述人员，则由未成年人的父母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。上述规定也被视为目前我国撤销监护人资格的法律依据。
监护权撤销这一法律规定多年来被称作“睡美人”条款。2014年9月，福建省仙游市人民法院作出裁定，撤销了一个母亲对亲生儿子的监护人资格，将孩子从家庭暴力阴影中解救出来。这也是近30年来，监护权被撤销唯一的案例。
北京致诚律师事务所律师韩晶晶分析，尽管撤销监护人资格的制度在我国法律上已确立多年，但这个制度一直处在沉睡状态，此类案件在实践中极少。她还表示，法律对申请撤销监护资格的主体未作出明确规定，监护人资格被撤销后，未成年人能否获得有效安置，不明确。此外，还缺乏明确、具体的撤销监护人资格的程序性规定。“只有将这些内容予以补充和完善，这项制度才有可能行之有效。”
《意见》明确了哪些单位或个人有权提起诉讼，在原有《民法通则》第16条规定的基础上，增加规定了共青团、妇联、关工委、学校等团体和单位有权提起诉讼。《意见》对“民政部门及其设立的未成年人救助保护机构”单独规定，并在相应条款中强调和明确，比如在第30条第2款规定，“对于监护侵害行为符合本《意见》第35条规定情形而相关单位和人员没有提起诉讼的，人民检察院应当书面建议当地民政部门或者未成年人救助保护机构向人民法院申请撤销监护人资格。”在没有其他单位或个人提起诉讼的情况下，民政部门及未成年人救助保护机构能够承担兜底责任。
《意见》以列举加兜底条款的形式，规定了法院可以撤销监护人资格的具体情形，被申请人有性侵害、出卖、遗弃、虐待、暴力伤害未成年人，严重损害未成年人身心健康的；拒不履行监护职责长达六个月以上，导致未成年人流离失所或者生活无着的；胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨，经公安机关和未成年人救助保护机构等部门三次以上批评教育拒不改正，严重影响未成年人正常生活和学习等情形之一的，人民法院可以判决撤销其监护人资格。
没有合适人员和其他单位担任监护人的，人民法院应当指定民政部门担任监护人，由其所属儿童福利机构收留抚养。这种政府“兜底”的制度，同样解除了法院判决此类案件时的后顾之忧。
基层未成年人救助保护机构力量能否承载
长期关注未成年人权利保护的佟丽华介绍说，我国现有救助站有1891个，基本覆盖了所有地市级城市，但很多县里还没有救助站，专门的未成年人救助保护机构只有274个，很多县域的救助机构，一般也就只有3名左右的工作人员。随着经济社会的发展，国家应该在未成年人救助保护等社会领域有更多的资金投入，至少要保障每个县有一家救助机构和相应的未成年人救助保护专业人员。
在民政等部门办理监护人侵害被监护未成年人权益案件中，不论是教育辅导、调查评估等工作，还是调查取证、决定是否提起诉讼以及诉讼过程，都需要大量专业儿童保护社工和律师的参与。但是，目前我国还缺乏这样的专业力量。民政部门应该整合资源，通过政府购买服务的方式，尽快培育、发展专业的儿童保护类社会组织，培养、发展专业的儿童保护社工和法律人才。
民政部社会事务司司长张世峰表示，民政部门存在着机构建设缺位、设施薄弱、人员不足、专业队伍紧缺等诸多困难，目前许多县还没有未成年人救助保护机构，今后要加强队伍建设，通过培训，提高工作队伍素质。民政部门与社会组织、社区、社工的工作有密切联系，要充分发挥他们的力量，共同推进工作开展。
本报北京12月23日电
(原标题：沉睡28年的法律条款能否被激活)
编辑：SN010
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