山东省规范地方债处理 不救助市县级债务违约
覃荪
与江苏常州市和新疆乌鲁木齐市突然“弃子”不同，山东省政府日前出台了国内首个地方版的“43号文”，明确规定“省政府对市县级政府债务实行不救助原则”，而且规定政府举债的项目要实行名录管理。
市场人士普遍认为，《山东省人民政府关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》(下称《意见》)整体结构和思路与10月颁发的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称“国发43号文”)一致，或将成为之后地方政府出台此类文件的范本。
明确不救助市县级城投债
在经历了常州和乌鲁木齐的临时变脸之后，地方城投债在一级市场和二级市场的政策不确定性均持续增加；“债市风险在于政策风险”的论断也频繁被验证，甚至政府信用也开始连遭质疑。
此种情况下，12月18日山东省政府发布的《意见》在一定程度上能够降低上述类似因政策不确定性引发的市场波动，也为其他地方政府提供了范本，市场普遍预计，其他省市将陆续出台类似指引文件，从而进一步细化和规范地方举债机制。
从内容上看，《意见》的整体结构和思路与国发43号文高度一致，不同之处是对国发43号文的相关条款进行细化。
比如《意见》首次明确提出“省政府对市县级政府债务实行不救助原则”，这也是省级政府首次对市县级政府债务作出明确表态。
《意见》也对市县级政府举债机制做了进一步细化，明确规定市县级政府确实需要发行政府债务的需要由省级政府统一代发，其中无收益的公益性事业归为一般债务，由市县级政府的一般公共预算收入偿还；有一定收入的列入专项债务，市县级政府以对应的政府性基金或专项收入偿还。
另外日前“14天宁债”(即2014年常州天宁建设发展有限公司公司债券)和“14乌城投债”(即2014年乌鲁木齐国有资产投资有限公司公司债券)出现变脸，不再被纳入政府债务，前者延期发行，后者中止发行，这给市场带来了很大的困扰，最主要的就是谁来认定城投债是否可以划归政府债务？
山东省的《意见》规定，债务甄别结果需经本级政府确认，由财政部门汇总，经省政府审核报国务院批准后，方可纳入预算管理。
“明确该规定进一步确认了甄别程序，尽管是山东省的地方实施意见，但对全国具有示范效应，避免出现14天宁债和14乌城投债走程序漏洞的问题。”一位华东区券商主承销商对《第一财经日报》记者表示。
政府债务只减不增
与国发43号文一致，《意见》也明确表示要剥离融资平台公司政府融资职能，明确理清政府和企业偿债责任；同时明确规定政府债务只减不增。
《意见》规定，除国家政策允许的在建项目后续融资外，融资平台公司不得新增政府债务；经本级政府确认的政府存量债务核实结果，由财政部门逐级汇总，经省政府审核报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的存量债务原有债权债务关系不变，偿债资金按照预算管理要求规范管理。经国务院批准的政府存量债务余额只减不增，除正常清偿外，债务数据不得调整。
《意见》还强调要通过债务置换妥善处置存量债务。“对甄别后纳入预算管理的政府存量债务，各地可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构，腾出更多资金用于重点项目建设。债券发行收入由财政部门统一管理，按批准置换的存量债务偿还进度直接支付给债权人。”
不过按照政府发债的规定，政府债务规模实行限额管理，政府举债须在国务院批准的限额内确定省本级和市级以下政府债务规模，而且须报省人大或其常委会批准。
除了发行债券置换，《意见》进一步鼓励通过市场化的方式对存量债务进行置换，“对有收益的公益性项目，积极推广运用市场化运作模式，利用融入的社会资本置换项目建设债务；新举借的政府债券，可用于置换存量债务；必要时可以处置政府资产以偿还债务。”
对于在建项目，《意见》在贯彻国发43号文精神的基础上进一步细化规定，“重新审核政府举债在建项目，实行名录管理。凡符合国家产业政策和宏观调控政策以及依法依规履行项目审批、核准或备案手续等有关要求的在建项目，纳入政府举债在建项目名录。”而不在名录中的项目，则“尽快清理、妥善处置”。
融资缺口如何弥补
2015年城投债清理和城投企业转型是地方政府债务清理的重要内容，尤其是要慎重处理融资缺口和传统城投融资空间收窄之间的关系。
从国发43号文以及山东《意见》可以看出，政府与社会资本合作模式(PPP)将成为主要替代模式。
《意见》对PPP的合作模式以及PPP合作模式下私有部门的举债方式都做了进一步规定，“政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。”
这基本与当前市场上关于城投债替代融资工具的预期一致。
在近日举行的2015年债券市场研讨会上，中诚信国际政府与公共融资评级部李燕就指出，伴随着城投企业向市场化的方向转型，一些优质的融资平台公司将转型为国有资产经营公司，这些公司的融资渠道可以参考普通企业的融资项目。
“对于经营性项目可以参照一般公司进行融资；有一定收益的公益项目就可以通过PPP或者项目收益债券以及资产证券化进行融资。”李燕说。
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