【导读】数十万亿地方债存量清理框架初定,存量债务分类纳入预算管理。
据经济之声《央广财经评论》报道,地方债偿债危机近年来一直是社会关注的热点,受房地产和宏观经济下滑的影响,地方政府债务就像“定时炸弹”,随时有可能引爆。
据媒体报道,国家财政部门日前初步拟定了对地方政府性存量债务的一揽子解决方案,数十万亿存量债务余额的清理处置有望进入具有可操作性的实质阶段。这份名为《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》已经下发到地方财政部门。《办法》规定:截至2014年底的存量债务余额应在2015年1月5日前上报;将存量债务分类纳入预算管理;统筹财政资金优先偿还到期债务;2016年起只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务。
10 月2 日,国务院出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》,是国务院首个特地针对地方政府性债务管理规范的文件,也标志着我国地方政府性债务管理的完整制度框架基本建成。该《办法》旨在贯彻《意见》精神,做好地方政府性债务存量甄别工作,妥善处理存量债务,化解债务风险。
将债务纳入预算管理是改革既定的思路,这次《办法》给出了具体的操作方式,要求对存量债务分门别类,分别纳入一般公共预算和政府性基金预算,那么这样做后,地方政府债务就会化解吗.清华大学中国与世界经济研究中心研究员袁钢明认为,目前化解地方债的困难比以前大多了,因为地方政府靠土地还债的空间已经不大了。
袁钢明:当然,现在困难比过去要大多了,比如说前几年主要是还债,如果紧迫的话,它就靠卖土地。卖土地实际上是进入了政府基金管理,和一般的预算管理不一样,一般预算是靠税收,如果是靠卖土地的话,当房地产价格比较高的时候,卖地的收入就比较高,但现在房价趋于下落,地方土地越卖越难卖,越卖越少了,所以地方现在还债的能力开始下降。像以前靠卖土地还债的情况,到现在为止可用的空间不大了,所以可能地方债的问题就比过去要严重得多。
不过,袁钢明认为《办法》的下发总体来说是好的,可以把紧迫的债务先解决掉,另外地方政府还可以通过将债务打包出售、把债务分解,展期处理,盘活存量等方法来化解债务。
袁钢明:总的来说这是件好事,因为债务放到跟前了,它有很多办法来解决。比如说引进民营资本,或者是引进一些投资机构来化解地方债务,比如说把地方债务证券化,变成一种打包出售的资产卖给某些资产部门。还有一种情况,把债务给分解开,把能够产生收益的部分切出来,使得它能够周转出来,能够有现金,有收益。然后把一些不好解决的债务再分离出来,来进行另外一种处理。还有一种情况那就不好办了,可能要展期,如果碰到严重问题的话。还要把一些存量尽可能盘活,把它民营化,找到把死钱变成活钱,能够产生收益的项目,这就要把一些地方债务过去做的一些公益性、事业性的项目民营化、产业化、商业化,使它产生现金流。
复旦大学公共经济研究中心主任石磊表示,要对地方债分门别类,具体问题具体分析。
经济之声:《办法》规定在确定存量债务余额方面,地方各级财政部门要汇总甄别2014年12月31日前未清偿的债务余额,省政府财政部门于2015年1月5日前上报财政部,经国务院批准后,锁定政府一般债务、专项债务及或有债务余额。锁定定后的政府债务及或有债务存量债务余额只减不增,除正常清偿外,债务数据不得调整。其中,一般债务纳入一般公共预算管理,专项债务纳入基金预算管理。在您看来,办法做出这样的规定意义何在.
石磊:债务现在有一个难题,就是由于种种不同原因所形成的债现在都混在一起,混在一起就难免会给人一种糊涂账的感觉,所以要把这个账做一个清理,把它分成几类。有的可能是由于承担担保责任所导致的连带负债,有的可能是你借了公众钱,实际上形成了有效资产,这部分负债看起来在账上表现为负债,事实上在实际运行当中已经是有效的资产,我们可以把它清理出来,单独打一个包,这部分是可以资产化的,这就是盘活存量当中一个非常有效的市场化的做法。把这部分已经形成优质资产,有资产基础的负债去入市交易,这样整个存量当中的负债规模就可以大大缩小。
剩下来这一部分,我们再把它盘算成两个部分。一部分是一般性负债,我们可以把它纳入统一的预算全口径里边去,这样你就可以知道,我在明年这个预算年度内应该还多少债,后年应该还多少债。不管有多少债,只要每年都能够还,那这个一般性负债就会逐步化解了,这叫做缓解存量负债的压力。
还有一部分债实际上是由于你承担的连带担保责任所形成的挂账和负债,这一部分看能不能纳入原有的预算结构当中,逐步通过增量的收入把一部分应该到期偿还的负债还掉。不能说承担担保责任最后形成的负债就不承担了,这是不行的,因为政府的公信力也很重要。
还有一部分债事实上可能就已经还不清楚了,那我们要看看这笔负债是怎么形成的,看能不能找到有效的债务主体,看由谁来承担。该由政府承担的政府应该承担下来,该还就得还,不该由政府承担的,那就看政府是为谁担保的。如果是为企业做担保的,那就要看那个企业还在不在,如果不在了,要看这个企业是什么样的企业,如果是民营企业,就要看它原来的质押物现在还在不在。如果是国有企业,那要看国有企业这个资产现在能不能变现处理,来偿还这个负债。
总之不管是怎样一种负债,是由基金来做还是纳入一般性负债,最后这个账都是要了的,这叫做盘活存量。
经济之声:《办法》还规定,2015年12月31日之后只能通过省级政府发行地方政府债券方式举借政府债务,这意味着,从2016年起,地方政府债券将成地方唯一举债方式,不过地方政府若要发行地方债,那么政府的信用评级将成为衡量地方债定价的主要指标之一,但目前我国地方政府财政运营不独立,针对地方政府评级的评级机构缺失,如何给地方政府评级.您怎么看这个问题.
石磊:这实际上还涉及到一般的政府信用评级。过去我们通常是对不同的资产进行信用评级,实际上,对政府进行信用评级跟一般的金融资产评价不一样,这里边涉及到几个重要的指标,一是你现有的负债比率是多高。第二是负债存续的时间长短,比方说你已经超期但没有依法展期。第三,剥离这一部分负债的可能性其实也并不大,比方说打包出售这种方式在有的地方可能性并不大,因为你形成这个负债,负债背后并不是有效的资产,你打包给人家,人家承接负债,又没有承接有效的资产,那他为什么会接受这个包呢.首先要看形成负债的时间长短,以及未来偿债能力如何,这都是一个地方信用评估的主要指标。
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