在前不久召开的2016年全国旅游工作会议上，国家旅游局局长李金早表示，今年要深化导游管理体制改革，取消“导游必须经旅行社委派”的政策规定，放开导游自由执业，拓宽导游执业途径，建立导游服务预约平台；游客既可通过线上平台预约导游，也可线下自主联系，实现交易方式完全放开；改革导游管理模式，取消“获得资格证3年未从业的，资格证自动失效”的政策规定，导游资格证终身有效，导游证全国通用；取消导游年审制度，用信息化手段实现对导游的常态管理，实行动态进出机制。

此消息一出，迅速引起了全行业的关注，关于导游自由执业的利弊和未来可能存在的隐患也引发了广泛的热议。

导游行业现状“接近”自由执业 行业问题凸显改革重要

据不完全统计，目前我国持有导游证的总人数约在70-80万人左右，拥有资格证的人数更高，约在100万人以上，这其中很多人因为没有参加年审或者资格证3年有效期内未挂靠在导游服务中心，成为“消失”状态的隐形导游，有的可能是暂时从事旅游行业的其他工作，也有的则可能已经转行，因此，导游行业从业人员存在逐步“流失”和大量“休眠”的现象不可否认。

据记者调查，目前国内大部分地区，绝大多数导游都是挂靠在各地导游服务中心，也有的挂靠在旅行社。但真正能与旅行社签订正规劳动合同的并不多，可能不足10%，大部分导游没有基本工资，也有的是自己先把钱交到所挂靠的旅行社，再由旅行社按月发放工资。同时，导游还需要每年向导游服务中心或旅行社缴纳管理费，费用约在几百元至千元左右。

虽然旅行社与导游二者之间不存在直接的聘用关系，但旅游法明确规定，“导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务”。因此，目前导游带团实际上还是由旅行社进行委派，代表旅行社开展工作，而旅行社在选择导游时往往是寻找长期合作较好的，或者是由其他导游领队进行介绍和推荐，形成一个长期固定的用人圈子。

可以说，目前国内的导游、领队真实状况就是处于一种与旅行社之间的合作关系，大部分人员都不存在与企业之间的长期聘用，因此，“放开导游自由执业”的首要意义就是承认导游自由执业的事实。避免那些虚假工资保险的产生，同时，取消“导游必须经旅行社委派”的政策规定，使“挂靠”和“委派”将不再成为必须，让旅行社、导游、游客三方互有多向选择的空间，这或许能在一定程度上遏制以往旅行社让导游交人头费买团的现象，从而降低强迫购物等事件的发生。

与现行法律存在冲突 开展试点意义重大

放开导游自由执业是一项对行业旧有模式进行大幅度改革的举措，但目前要想在全国范围内全面实施还存在着诸多难题，首要问题就是与现行的《旅游法》第四十条“导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务。”存在冲突。《中华人民共和国旅游法》是经由全国人大常委会审议通过，并于2013年颁布实施，如果全面开展导游自由执业改革，首先需要对现行法律法规进行修订，才能做到建立法制化管理，让导游自由执业顺利实施。但《旅游法》的修改与修订需要通过正式流程经由人大常委会会议通过，并不是一朝一夕就能够马上变更的，因此，现阶段选择在个别地区或个别企业开展导游自由执业试点工作意义巨大，除了规避现行法律法规中的内容冲突外，通过试点，可以提前发现导游自由执业有可能存在的问题、漏洞以及带来的隐患等，做好前期调研与判断、查疏堵漏，为将来更好的完善和修订法律条款提供参考。

自由执业不能简单理解为“个体户” 导游单干并不容易

对于从业导游而言，自由执业并非自由职业，自由和执业的意义更多的在于让导游在所属的行业里，按照符合市场化发展的方式，更加自由、自主的选择工作方式，减少受到旧有体制和管理模式的条框限制，但本质上还是不能抛开职业本身的规范与约束，更不可能完全追求个性化随心所欲的自己制定服务标准，当导游成为一个独立个体经营者的时候，对于职业素质和服务水平的要求反而更高，竞争也将更加激烈。

此前曾有业界观点认为，导游自由执业将可能造成对旅行社的不利影响，导游个体具备揽客、组团的资格，相比于旅行社的企业化运作，导游“个体户”式的经营模式成本低，机动灵活，而且因为长期在一线带团接触客户，可以掌握一大批客户资源，因此将会与旅行社形成直接竞争关系，旅行社的生存状况将更加堪忧。

针对这种观点，笔者认为，在国内包价旅游的情况下，确实存在着游客出于信任而主动联系导游询价的这种可能性，但几率并不大，对旅行社的影响也极其有限，首先不管自由执业与否，导游为游客提供的都应该是讲解和向导的服务，不可能直接经营旅行社的业务；其次，导游自由执业所产生的直接效果之一，就是将原有的导游服务从包价旅游中分离出来，成为一个具有自身价值的单项旅游服务产品，而不是再次衍生出一个微型旅行社；第三，旅游行业产业链的各个环节，都是一个“以量拿价”的现实状况，如果没有稳定的客源，不论是机票、酒店、门票还是其他服务，根本谈不上任何议价能力，更不要说以一己之力去把控和调度旅行途中的方方面面，即便有渠道获取更多的上游资源，以导游个人身份也无法与客人直接签订合同，至多是充当了一个售前咨询或者销售的角色。因此，导游以个人身份接团还是存在非常大的困难。

几大问题尚需厘清 自由执业制度规范待出台

在开展导游自由执业试点之前，还存在着很多问题亟待厘清和解决，具体到执行阶段的首要问题就是提供服务的主体发生了变化，出现旅游纠纷和安全事故的责任谁来承担，出现对服务质量不满意的投诉谁来管？过去导游是受到旅行社委派进行工作，旅途中出了任何问题都由与客人签订合同的旅行社承担相应责任，所有旅行社在进行企业注册和申请的时候，都会缴纳保证金，因此具备承担相应责任的能力。而在实行自由执业之后，导游的执业途径已经不再单单局限于旅行社委派，可以以个人身份通过多种渠道联系游客并提供旅游服务，但对相应责任的承担能力则十分有限，因此游客的权益保障、导游服务的合同签署与质量监管、旅游纠纷的法律处理都将是首要难题。

同时，导游行业从业人员中女性占大多数，实施自由执业之后，游客既可通过线上平台预约导游，也可线下自主联系，旅游方式自由的同时，导游执业方式也自由，那么女性导游的人身安全如何保障也是需要重点关注的问题，在记者的调查中，一位西安旅行社的负责人告诉记者，曾经有客人向该旅行社提出，需要单独请一位年轻女导游担任几天讲解，而客人是四位男性游客，该旅行社负责人考虑后拒绝了对方，该负责人表示，自由行不同于团队游，单独的导游服务也不同于包价旅游的委派导游制，游客开租来的车，带着导游一起出去，游客和导游的安全都是他不得不考虑的问题。

此外，全国旅游工作会上的提出的“建立导游服务预约平台”也备受瞩目，“互联网+导游”的方式或许会成为旅游投资的一个新增关注点，但是未来的导游预约平台由谁来建，由谁来管，评价体系如何建立，怎样保证所有的信息公开，公正，杜绝虚假点评等恶意竞争手段，同时，预约平台和评价体系怎么做到建完有人用，用完有人评，发挥其最大的价值，这些都需要有关部门尽早考虑，尽快出台一套完善的制度和管理标准。

近期对于放开导游自由执业这一话题，很多的业内人士和专家都发表了各自的看法，大家的观点五花八门，每一种观点都代表了一种立场和一个思考的角度，因此不能片面的定义谁说的对与错，导游和领队本身就是一个非常庞大的职业群体，根据职责、分工、执业途径、所处的地区的不同，执业状况也并不相同，80万的导游可能会有80万种不同的问题，不能一概而论，在讨论导游自由执业这个问题的时候也应该从不同角度加以考虑，导游自由执业对于整个行业来说是一件影响巨大的事情，操作执行起来的难度将十分巨大，因此很多问题亟待厘清，只有在充分了解导游行业问题的前提下，制定完善的自由执业管理制度，才能让试点工作行之有效，同样的，只有导游管理体制改革给导游带来了更好的执业环境和发展空间，才是未来导游为游客提供更好服务的前提和保障。（记者 李响）